“特别清算”是相对于企业在清理完毕债权债务后向登记主管机关提交清理债务完毕等证明，办理注销登记的一般程序而言。为保障交易安全和市场有序运作，清理债权债务是企业退出市场的必经程序。我国《民法通则》规定：企业注销必须经过清算。但鉴于实际情况及操作可行性，相关具体法律法规未禁止企业注销后再进行清算。《企业法人登记管理条例》（以下称《管理条例》）第二十一条规定：企业法人办理注销登记，应当提交法定代表人签署的申请注销登记报告、主管部门或者审批机关的批准文件、清理债务完结的证明或者清算组织负责清理债权债务的文件。据此，如有相关部门的保证负责清理债权债务的文件，企业亦得注销。本条例第三十三条规定：企业法人被吊销《企业法人营业执照》，登记主管机关应当收缴其公章，并将注销登记情况告知开户银行，其债权债务由主管部门或者清算组织负责清理。吊销是企业由于违法或违规经营而被有关部门强制关闭，其债权债务尚不及清理，这也是法定的“特别清算”情况之一。

  在司法实践中，这种特别清算程序存在大量亟待解决的问题：许多企业在被注销后其主管部门未依承诺及时成立清算组进行清算；一些企业被吊销执照后，法定代表人逃之夭夭，主管部门撒手不管，推卸责任，使企业资产大量流失，丧失实际偿债能力，损害相关债权人利益。在“特别清算”中，除实际操作不尽如人意外，法律规定本身亦存在漏洞；而之所以存在这样的漏洞和未能明晰企业法人终止后负责清理债权债务的主管部门和清算组织与原企业债权债务相对人之间的关系有关。主管部门和清算组织是作为第三人代理偿债，还是作为一个新的债权债务主体行使权利、履行义务，有必要加以辨析。

特别清算的法律漏洞和有关主管部门的债的本体地位

《企业法人登记管理条例施行细则》第五十条规定：企业法人申请注销登记应提交有关主管部门或清算组织出具的负责清理债权债务的文件。但应如何正确理解“负责清理”，负责清理究竟是止于有关主管部门编制企业财产状况明细表、债权清册和债务清册，并通知或公告债权人，还是包括实际上处理与清算有关的未结业务，清理债权债务？进一步说，当发生主管部门未及时成立清算组进行清算造成被注销企业财产流失，使债权人利益受损时，主管机关应否承担赔偿责任，承担何种性质的赔偿责任？对此相关法律语焉不详。例如《管理条例》仅规定了主管机关“负责清算”而未对此加以更明确的司法解释，造成实际上主管部门对其下属企业注销而不进行清算，在象征性编制并公告被注销企业的资产负债后撒手不管，而不进一步负责处理企业遗留的债权债务（实际多为企业欠下的大量外债）。对此，法律仅规定清算组织因故意或重大过失给企业或债权人造成的损失承担赔偿责任，而未规定企业有关主管部门未依承诺组织清算或不及时组织清算给企业和债权人造成损失的赔偿责任，这是不恰当的。笔者认为，有关企业的主管部门有义务保证清算顺利开展，达到一般清算的偿债效果，如主管部门怠于责任，造成相关债权人利益受损的，应承担等同于债务人不能偿债的违约赔偿责任。之所以严格有关主管部门责任的债法依据是其在特别清算之债中的主体地位。

特别提醒：清算委员会制定的清算方案和制作的清算报告须经企业审批机关确认。

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